Auslaufen der Gruppenfreistellungsverordnung für Konsortien in der Linienschifffahrt – Hintergrund und Ausblick

Die Berechtigung der GVO wurde jedoch schon vor der letzten Verlängerung im Jahr 2020 äußerst kontrovers gesehen:

Die Verbände der Reeder halten die kartellrechtliche Sonderbehandlung weiterhin für gerechtfertigt und notwendig. Die GVO gebe den Reedereien Rechtssicherheit, ihre Dienste weiterhin anbieten zu können. Sie führe zu dem bezweckten verbesserten Beförderungsangebot, zu niedrigeren Preisen und habe zudem erhebliche positive Umwelteffekte. Sie habe außerdem eine wichtige Bedeutung für Handelsrouten, auf denen nur wegen der gebündelten Frachtaufkommen noch mehrere Wettbewerber zu halten sein könnten.

Die Mehrheit der Verbände der Verlader, Speditions- und Hafenunternehmen hingegen übt massive Kritik an der GVO und an deren Auswirkungen auf den Markt. Die Verbände erklärten, immer weniger von den versprochenen Vorteilen zu profitieren. Im Gegenteil führe die Freistellung vor allem zu einer erheblichen Verhandlungs- und Marktmacht der Reedereien sowie zu steigenden Preisen; die Leistungsqualität habe eher abgenommen; durch die stetige Vergrößerung der Schiffe würden nicht mehr alle Häfen (direkt) angefahren werden; und es mangele an Transparenz für die Kunden. Ferner würden die Konsortien ihr Verhalten auch über den bestimmten Kernbereich, nämlich die operativen Absprachen für die Auslastung von Schiffen, hinaus koordinieren, so zum Beispiel in Bezug auf den Betrieb von Hafenterminals und auf Hinterlandverkehre.

In einer Stellungnahme vom 10. Oktober 2023 hat die EU-Kommission nun die Ergebnisse der im Jahr 2022 durchgeführten öffentlichen Konsultation und der Bewertung zusammengefasst. Sie schließt sich im Ergebnis den Kritikern der Regelung an, wonach eine weitere Verlängerung der GVO nicht mehr gerechtfertigt ist. Dies stützt sie insbesondere auf folgende Erwägungen:

• Die Marktbedingungen hätten sich in dem Bewertungszeitraum von 2020 bis 2023 im Vergleich zu dem Zeitraum des Erlasses der GVO im Jahr 2009 drastisch verändert. Insbesondere habe es eine vorübergehende und außergewöhnliche Phase gegeben, in der die Nachfrage die tatsächliche Kapazität überstieg und die Schifffahrtsunternehmen Rekordgewinne erzielten. Die vormals herrschenden Zustände des Überangebots und der geringen Rentabilität in dem Linienverkehrssektor seien somit nicht mehr gegeben.
• Die gesammelten Daten aus dem Bewertungszeitraum zeigten eine nur noch geringe Wirksamkeit und Effizienz der GVO. Weder seien relevante Einsparungen ersichtlich noch werde das Ziel erreicht, den Wettbewerb zu fördern, indem kleinere Schifffahrtsunternehmen in die Lage versetzt werden, untereinander zu kooperieren und im Wettbewerb mit größeren Reedereien alternative Dienstleistungen anzubieten. An den Konsortien sei nämlich immer auch eines der weltgrößten Schifffahrtsunternehmen beteiligt.
• Zudem sei aus den Eingaben im Rahmen des Konsultationsprozesses ersichtlich gewesen, dass die GVO in der Regel keine entscheidende Rolle dabei spiele, ob Unternehmen sich dazu entschieden, eine Kooperation einzugehen. Hierbei stünden vielmehr kommerzielle Erwägungen im Vordergrund.
• Ferner bedürfe es der GVO nicht, um positive Umwelteffekte zu erzielen, weil der Sektor ohnehin verbindlichen internationalen Vorgaben und EU-Maßnahmen zur Reduzierung der Umweltverschmutzung unterworfen sei.

Auch nach Auslaufen der GVO zum 25. April 2024 werden Konsortien weiterhin be- und entstehen dürfen. Allerdings gelten für deren Zulässigkeit dann nicht mehr die erleichterten Voraussetzungen der GVO, sondern die allgemeinen EU-Kartellvorschriften.

Unternehmen müssen daher im Wege der sogenannten Selbsteinschätzung mit Hilfe ihrer Anwälte zunächst prüfen, ob die konkrete praktizierte oder zukünftig ins Auge gefasste Kooperation eine (spürbare) Beschränkung des Wettbewerbs bezweckt oder bewirkt. Wenn dem so ist, muss weiter geprüft werden, ob die Voraussetzungen einer Einzelfreistellung vorliegen. Diese erfordert vier Voraussetzungen:

• Die konkrete Kooperation muss nachweisbare Effizienzen („Verbrauchervorteile“) generieren, wie z.B. Kosteneinsparungen, die auch zu niedrigeren Preisen führen, ein breiteres Angebot an Frachtrouten oder eine höhere Frequenz an Abfahrten oder – neuerdings in gewissem Umfang – Nachhaltigkeitsvorteile.
• Diese Vorteile/Effizienzen müssen jedenfalls teilweise auch an die Kunden weitergegeben werden.  
• Die Beschränkungen dürfen dabei daher nicht weiter gehen als nötig. Zu fragen wird dabei sein, ob es jeweils andere, weniger beschränkende Vereinbarungen/Arten der Kooperation gibt, die dieselben Effizienzvorteile erzielen.
• Schließlich dürfen Vereinbarungen über Konsortien den Wettbewerb nicht ganz oder zu einem erheblichen Teil ausschalten. Letzteres wird bei der Beteiligung von Großunternehmen an den Konsortien ein für die Beurteilung einer Einzelfreistellung wichtiger Punkt sein. Es wird sich die Frage stellen, ob den Konsortien noch ausreichender Wettbewerb gegenübersteht.

In einer Gesamtabwägung müssen die wettbewerblich positiven die negativen Wirkungen überwiegen. Die Erfüllung der vier Kriterien wird – anders als unter der GVO – bei den Kooperationen nun nicht mehr vermutet, sondern muss im Einzelfall analysiert werden und nachweisbar sein. Eine Hilfestellung für Unternehmen wie auch Wettbewerbsbehörden und nationale Gerichte zur Beurteilung sowohl der Frage, ob im konkreten Fall eine spürbare Wettbewerbsbeschränkung vorliegt und wenn ja, ob dann die Kriterien der Einzelfreistellung erfüllt sind, geben die neuen Leitlinien der EU-Kommission für die Vereinbarungen über horizontale Zusammenarbeit vom 1. Juni 2023 (siehe https://competition-policy.ec.europa.eu/system/files/2023-07/2023_revised_horizontal_guidelines_en.pdf).

Die Bildung von Konsortien wird daher weiter möglich sein, erfordert aber eben eine solche Einzelfallprüfung. Unternehmen, die derzeit Konsortien dieser Art bilden, sollten rechtzeitig vor Auslaufen der GVO prüfen, ob sie diese unverändert weiterführen können, oder ob Änderungen oder sogar die Beendigung der Kooperation geboten sind.