Vom Emittenten zur Speicherstätte: Die rechtlichen Wege des CO₂-Transports

Die Pipeline als Leitbild des Gesetzgebers

Die Schlüsselrolle des Transports schlägt sich im KSpTG nur in einer verengten Perspektive nieder: Das Gesetz nimmt ausschließlich den leitungsgebundenen Transport in den Blick. Die Errichtung solcher Leitungen ist eine großräumige Infrastrukturmaßnahme. Die Projekte durchqueren mehrere Gemeinden, oft ganze Bundesländer, und berühren eine Vielzahl öffentlicher und privater Interessen. Entsprechend aufwendig ist das Zulassungsverfahren. Für CO₂-Leitungen ist ein sogenanntes Planfeststellungsverfahren vorgesehen, das sämtliche betroffenen Rechtsbereiche in einer einzigen behördlichen Entscheidung zusammenführt. In einem umfangreichen Anhörungsverfahren werden sowohl Behörden als auch die Öffentlichkeit beteiligt. Strittige Punkte werden in einem Erörterungstermin diskutiert. Am Ende hat die Planfeststellungsbehörde nicht nur zu prüfen, ob das Vorhaben mit geltendem Recht vereinbar ist, sondern auch eine umfassende Abwägungsentscheidung zu treffen. Dabei hat der Gesetzgeber eine klare Richtung vorgegeben: Errichtung, Betrieb und Änderung von CO₂-Leitungen liegen im überragenden öffentlichen Interesse, weil sie dem Klimaschutz dienen und zur dauerhaften Minderung von Emissionen beitragen. Dies soll helfen, Konflikte zugunsten der CCS-Infrastruktur zu lösen. Im Falle einer Parallelverlegung zu Wasserstofftrassen wird zudem unterstellt, dass keine zusätzlichen erheblichen Beeinträchtigungen durch die Kohlendioxidleitung verursacht werden.

Gleichwohl bleibt ein Planfeststellungsverfahren ein komplexer Prozess, der sich über Jahre ziehen kann. Um Verzögerungen zu begrenzen, verweist das Gesetz auf Beschleunigungsinstrumente aus dem Energiewirtschaftsrecht: Hierzu gehören etwa verkürzte Fristen, die Möglichkeit des Verzichts auf den Erörterungstermin und der Entfall der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen Dritter gegen die Planfeststellung.

Umnutzung bestehender Pipelines

Außerdem sieht das KSpTG die Möglichkeit der Umnutzung bestehender Leitungen vor. Das Gesetz macht es Projektierenden hier vergleichsweise einfach: Vorhandene Gas-, Wasserstoff- oder Produktleitungen dürfen grundsätzlich auch für den CO₂-Transport genutzt werden, ohne dass ein neues Zulassungsverfahren erforderlich wäre. Eine Anzeige bei der zuständigen Behörde, ergänzt um eine gutachterliche Bestätigung der technischen Sicherheit, soll genügen.

Ob die Umnutzung von Leitungen wirklich funktioniert, dürfte daher weniger von rechtlichen als von technischen Parametern abhängen: Halten die Leitungen etwa den Transport von Kohlendioxid im sogenannten überkritischen Zustand aus? Wäre, wenn dies nicht der Fall ist, der Transport im gasförmigen Zustand noch wirtschaftlich attraktiv? 

Alternativen zur Pipeline

Das Leitungsnetz muss zunächst aufgebaut werden, wobei sich die primäre Leitungsführung an Großemittenten orientiert, die ihre CO₂-Emissionen nicht oder nur schwer vermeiden können. Insbesondere für kleinere Emittenten, die sich außerhalb der industriellen Ballungszentren befinden, ist ein unmittelbarer Anschluss an ein CO₂-Pipelinenetz oftmals nicht in Sicht. Gleichwohl besteht auch für diese Unternehmen ein Bedarf, unvermeidbares CO₂ abzuscheiden und abzutransportieren. Fehlt der Pipelineanschluss, kommt in Betracht, das abgeschiedene Kohlendioxid zunächst auf dem Werksgelände aufzubereiten, zu verflüssigen und zwischenzulagern. Anschließend kann der Transport per Schiene, Schiff oder Straße zu einem Anlandeterminal an der Küste erfolgen. Von dort aus wird das Kohlendioxid weiter zur Speicherstätte transportiert, über Offshore-Pipelines oder per Schiff. Wünsche nach einem multimodalen Transport, wonach Kohlendioxid aus Tanks in Pipelines und andersherum beliebig ein- und ausgespeist werden kann, stehen nach aktuellem Kenntnisstand voraussichtlich die unterschiedlichen Anforderungen an Druck und Temperatur des Kohlendioxids entgegen. Anders als beim leitungsgebundenen Transport steht ein Großteil der für den Transport mittels Schiene, Straße und Wasser erforderlichen Infrastruktur bereits zur Verfügung. Zusätzliche Anlagen sind jedoch auch in diesem Szenario erforderlich. Hierzu zählen insbesondere Einrichtungen zur Verdichtung, Verflüssigung und Zwischenlagerung des Kohlendioxids.

Genehmigungserfordernis

Anders als CO₂-Pipelines unterliegen diese Anlagen grundsätzlich keinem Planfeststellungsverfahren nach dem KSpTG. Dies bedeutet jedoch nicht, dass sie genehmigungsfrei errichtet und betrieben werden können. Vielmehr stellt sich die Frage, ob über eine baurechtliche Genehmigung hinaus eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erforderlich ist. Eine ausdrückliche Genehmigungspflicht besteht zunächst für Anlagen zur Abscheidung von Kohlendioxid, soweit diese als eigenständige Anlagen betrieben werden und Kohlendioxidströme zum Zweck der dauerhaften geologischen Speicherung aus einer Anlage abscheiden, die dem Anwendungsbereich der Industrieemissionsrichtlinie unterfällt. Wird die Abscheidetechnologie im Bestand integriert, kann eine immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung erforderlich werden. Darüber hinaus sieht das Immissionsschutzrecht Genehmigungspflichten für die Lagerung ab bestimmten Lagerkapazitäten vor.

Damit sind jedoch nicht sämtliche für den Transport erforderlichen Einrichtungen erfasst. Eine Genehmigungspflicht kann sich vielmehr auch daraus ergeben, dass Verdichtungsanlagen, Verflüssigungsanlagen oder Zwischenlager als Nebeneinrichtungen einer bereits genehmigungsbedürftigen Anlage anzusehen sind. Denn die Genehmigungsbedürftigkeit einer Anlage erstreckt sich auch auf Nebeneinrichtungen, die mit den Anlagenteilen und Verfahrensschritten in einem räumlichen und betriebstechnischen Zusammenhang stehen und für die Entstehung oder Vermeidung von Umweltauswirkungen von Bedeutung sein können. Ob dies bei Anlagen zur Vorbereitung des Transports von Kohlendioxid der Fall ist, lässt sich nicht pauschal beantworten. Zwar besteht regelmäßig ein enger technischer Zusammenhang zwischen Abscheidung, Verdichtung, Verflüssigung und Zwischenlagerung. Jedoch dienen diese Einrichtungen häufig nicht mehr dem Betrieb der eigentlichen Industrieanlage oder dem Abscheideprozess selbst. Ob Verdichter oder Zwischenlager noch als Nebeneinrichtung der Hauptanlage oder bereits als eigenständige Anlage zu qualifizieren sind, wird daher oftmals einer einzelfallbezogenen Prüfung bedürfen.

Für zahlreiche Transportkonzepte werden zudem Anlandeterminals erforderlich sein. Dort laufen die unterschiedlichen Transportströme zusammen und werden für die Verbringung zur Speicherstätte gebündelt. Aufgrund der dort erforderlichen Speicherkapazitäten werden immissionsschutzrechtliche Genehmigungstatbestände regelmäßig näher zu prüfen sein. Der Abtransport zur Speicherstätte kann über Offshore-Pipelines erfolgen, die dem besonderen Zulassungsregime des KSpTG unterliegen, sodass die hierfür erforderlichen technischen Einrichtungen im Rahmen der Planfeststellung mit erfasst werden können. Denkbar ist jedoch auch ein unmittelbarer Transport per Schiff zur Offshore-Speicherstätte.

Emissionshandel: Kein Nachteil für alternative Transportwege

Die Frage, ob Kohlendioxid über alternative Transportwege zur Speicherstätte gelangen kann, stellt sich nicht nur im Genehmigungsrecht. Für Emittenten und Betreiber von Abscheideanlagen ist ebenso entscheidend, ob bzw. wann die abgeschiedenen Mengen emissionshandelsrechtlich angerechnet werden können. Die ursprünglichen emissionshandelsrechtlichen Regelungen waren zunächst stark auf den Transport über Pipelines zugeschnitten. Abgeschiedenes Kohlendioxid galt grundsätzlich nur dann als weitergeleitet und musste damit nicht mehr vom ursprünglichen Emittenten als eigene Emission bilanziert werden, wenn es in eine Pipeline zum Zwecke der geologischen Speicherung eingespeist wurde. Andere Transportwege konnten emissionshandelsrechtlich regelmäßig erst berücksichtigt werden, wenn das Kohlendioxid tatsächlich die Speicherstätte erreicht hatte. Mittlerweile verfolgt das europäische Emissionshandelsrecht jedoch einen deutlich weitergehenden Ansatz. Die Monitoring-Verordnung knüpft nunmehr an den Begriff der CO₂-Transportinfrastruktur an. Erfasst werden nicht nur Pipelines, sondern auch Schiffs-, Schienen- und Straßentransporte sowie die hierfür erforderlichen Verflüssigungs- und Zwischenlagereinrichtungen. Für Betreiber bedeutet dies mehr Rechtssicherheit. Alternative Transportwege sind damit nicht nur technisch und genehmigungsrechtlich denkbar, sondern mittlerweile auch emissionshandelsrechtlich anerkannt.

Europäischer Anspruch: Nationale Defizite

Der Net Zero Industry Act stellt das verbindliche EU-Ziel auf, bis 2030 eine jährliche CO₂-Injektionskapazität in der Europäischen Union von 50 Millionen Tonnen zu erreichen. Zudem erklärt er sämtliche Schritte der CCS-Wertschöpfungskette zu Netto-Null-Technologien, welche von beschleunigten Genehmigungsverfahren profitieren sollen. Gleichzeitig geht es aber jedenfalls in Deutschland noch nicht voran mit dem Aufbau der Kohlendioxidinfrastruktur. 

Ein wesentlicher Grund hierfür ist der fehlende Business-Case. Denn die Schaffung dieser Infrastruktur kostet. Gleichzeitig bestehen diverse Abhängigkeiten. So ist es wirtschaftlich unattraktiv, einen Speicher zu errichten, wenn sich keiner um den Transport bemüht. Gleichzeitig halten sich die Final Investment Decisions in Abscheidetechnologien zurück, solange die Transport- und Speicherinfrastruktur nicht in Sicht ist und damit weder Spezifikationen noch der Preis je abgeschiedene Tonne CO₂ bekannt ist. Dieses Dilemma beschäftigt die Industrie seit Jahren. 

Versuche, dieses Dilemma aufzulösen, und einen belastbaren Business-Case anzustoßen, sind entweder bislang nicht erfolgt oder waren nicht erfolgreich. Der Net Zero Industry Act verpflichtet derzeit bereits die Erdöl- und Erdgasindustrie zur Schaffung von Injektionskapazitäten, was noch durch die Europäischen Gerichte zu überprüfen sein wird. Diese können ihrer Pflicht in Deutschland jedoch, wenn sie wollten, kaum nachkommen, da die Speicherung von Kohlendioxid nur in der bereits stark genutzten AWZ erlaubt ist. Die Nutzung von Onshore-CCS ist nach wie vor Sache der Länder, die sich wiederum nicht zur Zulassung durchringen.

Zudem geht für viele Emittenten die Rechnung bisher nicht zugunsten der Abscheidung und Speicherung auf, da Emissionsberechtigungen nach wie vor günstiger sind, als eingespeicherte Tonnen CO₂. Dies gilt vor allem, solange es kein Pipelinenetz gibt, welches Transportkosten maßgeblich mindern würde. Dass ohne belastbaren Business-Case keine Investitionen in die CCS-Infrastruktur erfolgen, verwundert, vor allem bei der derzeitigen Wirtschaftslage und dem mittlerweile erdrückenden Regulierungsrahmen in Deutschland und der Europäischen Union, nicht.

Es braucht daher kosteneffiziente statt idealpolitisch motivierter Lösungen. Das bedeutet vor allem, die Nutzung bestehender Infrastruktur zur Onshore-Speicherung zu ermöglichen, Beschleunigungen für solche Anlagen einzuführen, die bislang nicht vom KSpTG umfasst sind, aber für die CCS-Wertschöpfungskette essenziell sind und die Behörden so aufzustocken, dass diese personell in der Lage sind, diese umfangreichen Genehmigungs- und Planverfahren in erforderlicher Geschwindigkeit und Qualität zu bewältigen.