Defence Ready? – Produktrechtliche Herausforderungen im Defence-Sektor auf dem Weg zur Verteidigungsbereitschaft

I. Herausforderung Product Compliance

Neben speziellen Regelungen für bestimmte Verteidigungsmittel, wie bspw. die Genehmigungsbedürftigkeit der Herstellung und Beförderung von Kriegswaffen sowie der Herstellung von Waffen im Anwendungsbereich des Waffengesetzes, können auch produktsicherheitsrechtliche Anforderungen zu beachten sein, die sektorübergreifend, d.h. nicht speziell für Verteidigungsmittel, gelten. Denn je nach Verteidigungsmittel können sich die jeweiligen Produkte etwa auch als Maschinen, Funkanlagen, KI-Systeme, persönliche Schutzausrüstungen etc. qualifizieren, für die spezifische produktbezogene Regulierungsvorschriften gelten. Allerdings ist bei militärischen Verteidigungsmitteln zu beachten, dass diese teils explizit vom Anwendungsbereich der jeweiligen Rechtsakte ausgeschlossen sind. Zwar finden sich derartige Ausnahmen grundsätzlich in vielen produktrechtlichen Rechtsakten, sie beziehen sich aber nicht auf jegliche Arten von Verteidigungsmitteln, sondern beschränken sich etwa auf bestimmte Zwecke oder Sicherheitsinteressen. Daher ist stets im Einzelfall zu prüfen, ob für ein bestimmtes Verteidigungsmittel die spezifischen produktregulatorischen Anforderungen gelten oder ob sie vom jeweiligen Anwendungsbereich ausgeschlossen sind.

Unabhängig davon, ob die sektorübergreifenden Rechtsakte oder einzelne darin enthaltene Vorschriften für das jeweilige Verteidigungsmittel direkt anwendbar sind oder nicht, stellen Vertragspartner regelmäßig technische Anforderungen, die den produktregulatorischen Regelungen vergleichbar sind oder diese im Ergebnis spezifizieren. Hierzu zählen spezifische DIN- oder ISO-Normen, vereinzelt auch besondere technische Normvorgaben der jeweiligen Streitkräfte (etwa die Allied Quality Assurance Publications der NATO), deren Einhaltung durch Zertifizierungen zu belegen ist. Diese spezifischen Normvorgaben begründen sich mit dem erheblichen Interesse des militärischen Personals und der Zivilbevölkerung an der sicheren Funktionsweise von Verteidigungsmitteln.

In jedem Falle sind insofern die harmonisierten Produktvorschriften auch im Bereich der Verteidigungsmittel stets mitzudenken. Inhaltlich sehen diese Regeln je nach Produktgruppe unterschiedlichste Anforderungen und Pflichten der Marktakteure vor, um die von den Produkten ausgehenden unbeabsichtigten Gefahren für Gesundheit und Umwelt zu minimieren. Diese reichen von der abstrakten Vorgabe eines „sicheren“ Produkts zu konkreten Vorgaben und Verboten, bspw. hinsichtlich verwendeter Materialien, sowie Vor- und Nachmarktpflichten. Analyse-, Dokumentations-, Kennzeichnungs-, Informations-, aber auch Berichts- und Sorgfaltspflichten sind wie üblich zeit- und kostenaufwändig und müssen bei Verteidigungsmitteln vor allem auch mit Geheimhaltungsinteressen in Einklang gebracht werden.

II. Prüfung anwendbarer Product Compliance-Vorschriften 

Um militärisch genutzte Verteidigungsmittel in Verkehr zu bringen, ist daher – wie bei allen anderen Produkten auch – zunächst zu prüfen, welche produktregulatorischen Anforderungen im Einzelfall anwendbar sind. Hierfür ist neben der Produktklassifizierung als solcher auch zu prüfen, ob das jeweilige Verteidigungsmittel ausnahmsweise vom Anwendungsbereich der jeweiligen Rechtsakte insgesamt oder zumindest von einzelnen Vorschriften ausgenommen ist.

Die Gestaltung, Funktion und Technik von Verteidigungsmitteln ist selbstverständlich mannigfaltig. Zu denken ist bei militärisch genutzten Verteidigungsmitteln auch an Produktklassifizierungen wie zum Beispiel Maschinen, elektronische Geräte, Funkanlagen, persönliche Schutzausrüstungen, KI-Systeme, Druckgeräte oder das Chemikalienrecht. 

In einer Vielzahl der hierfür anwendbaren Rechtsakte sind Ausnahmen für die Anwendbarkeit auf Verteidigungsmittel vorgesehen. So finden sich solche Ausnahmen etwa in folgenden Rechtsakten:

• Maschinen-Richtlinie 2006/42/EG bzw. Maschinen-Verordnung (EU) 2023/1230

• Druckgeräte-Richtlinie 2014/68/EU

• Verordnung über persönliche Schutzausrüstung (EU) 2016/425

• Funkanlagen-Richtlinie 2014/53/EU

• KI-Verordnung (EU) 2024/1689

• RoHS-Richtlinie 2011/65/EU (gefährliche Stoffe)

• CLP-Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 und REACH-Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (Chemikalien)

• Biozid-Verordnung (EU) 528/2012

• Richtlinie über elektromagnetische Verträglichkeit 2014/30/EU (zumindest in deutscher Umsetzung; EMVG).

Die Gründe hierfür sind wohl vielschichtig. Beispielsweise in der KI-Verordnung wird die darin enthaltene Ausnahme für KI‑Systeme, die ausschließlich militärischen Zwecken, Verteidigungszwecken oder Zwecken der nationalen Sicherheit dienen, mit den Besonderheiten der Verteidigungspolitik der Mitgliedstaaten begründet sowie dem Umstand, dass die nationale Sicherheit in der Verantwortung der Mitgliedstaaten liege. 

Die Reichweite von bestehenden Ausschlüssen ist jedoch nicht immer eindeutig, sondern kann unterschiedlich bewertet werden. So beziehen sich die Ausschlüsse zwar teilweise auf konkrete Produkte, wie Waffen oder Maschinen und Geräte, die speziell für bestimmte Zwecke gebaut wurden (z.B. Selbstverteidigung oder militärische Zwecke). Andere Ausschlüsse nehmen aber nicht die Zweckbestimmung in den Fokus, sondern verlangen eine Betroffenheit von wesentlichen Sicherheitsinteressen, um aus dem jeweiligen Anwendungsbereich ausgenommen zu werden. Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe öffnet dabei die Möglichkeit für unterschiedliche Auslegungen. Wann bspw. Sicherheitsinteressen als „wesentlich“ betrachtet werden, ist letztlich eine Frage des Einzelfalls, deren Bewertung nationale Behörden und Gerichte jedes Mitgliedstaats wohl unterschiedlich beurteilen werden. In der Industrie wird daher bereits darauf hingewiesen, dass die teils unklare Reichweite und Uneinheitlichkeit der Ausschlüsse nicht nur zu Unsicherheit führe, sondern im Ergebnis auch dazu, dass die Anwendbarkeit bestimmter Rechtsakte im Einzelfall unrichtig bewertet werde und es hierdurch unbeabsichtigt zu Non-Compliances, ggf. auch nur in einzelnen Mitgliedstaaten, komme. Unterschiedliche Bewertungen in den Mitgliedstaaten können auch der Warenverkehrsfreiheit entgegenstehen. Gleichzeitig sei eine (insofern überobligatorische) Erfüllung von Vorgaben, für die eigentlich Ausnahmetatbestände greifen, geeignet, Innovationspotenziale im Bereich Defence zu hemmen. Wünschenswert wären daher einheitlichere oder zumindest eindeutigere Ausnahmetatbestände für Verteidigungsmittel in den sektorübergreifenden Produktrechtsvorschriften oder spezifische Guidelines für den Defence-Sektor, die eine europaweit einheitliche Auslegung gewährleisten.

III. Nicht sichere Verteidigungsmittel

Vielen Verteidigungsmitteln (wie etwa Panzern oder Maschinengewehren) ist eine Gefährlichkeit nicht nur immanent, sondern sie ist deren Zweck. Andere Verteidigungsmittel (wie etwa Schutzwesten oder -helme) sind spezifisch dazu bestimmt, Menschen und Güter vor Gefahren zu schützen. Auch aus diesen Gründen erlangen im Verteidigungssektor daher nahezu sämtliche militärisch genutzten Produkte und darin verwendete Materialien eine für die Sicherheit von Militärangehörigen, Zivilpersonal sowie Dritten – im Ernstfall auch für die konkrete Verteidigungssituation – besondere Bedeutung. Aus diesem Grund ist eine ordnungsgemäße Funktion und Sicherheit dieser Produkte essentiell. Sind sie nicht sicher, also (außerhalb ihrer Zweckbestimmung) gefährlich oder fehlerhaft, so wären Korrekturmaßnahmen zu ergreifen (unter 1.); im Schadensfall drohen zudem Produkthaftungsansprüche (unter 2.).

1. Produktrückrufe und andere Korrekturmaßnahmen 

Stellen sich Verteidigungsmittel als nicht sicher heraus, sind unverzüglich verhältnismäßige Korrekturmaßnahmen zu bewerten und zu ergreifen. Dabei kommt es zwar auch darauf an, ob das jeweilige Produkt vom Anwendungsbereich sektorspezifischer Vorschriften erfasst ist, Handlungspflichten können sich jedoch auch aus dem allgemeinen Deliktsrecht als Verkehrssicherungspflicht ergeben und bei Unterlassen unter Umständen auch strafrechtlich relevant sein. Zu unterscheiden ist in jedem Falle danach, ob die jeweiligen militärischen Produkte nur im B2B-Bereich vertrieben und eingesetzt werden oder ggf. auch von Verbrauchern verwendet werden. 

Genau zu prüfen ist auch, welche Maßnahmen Wirtschaftsakteure unter bestehenden Vertragsbeziehungen und unter Berücksichtigung von Geheimhaltungsinteressen zulässigerweise durchführen dürfen und müssen. Denn sensible Informationen über möglicherweise fehlerbehaftete Verteidigungsmittel können in einer angespannten sicherheitspolitischen Lage eine erhebliche Tragweite entfalten. Ein besonderes Spannungsfeld ergibt sich dabei vor allem auch bei klassischen Dual-Use-Gütern und sonstigen Produkten, die in praktisch identischer Ausführung sowohl für militärische Einsatzzwecke als auch für zivile Verwendungen verkauft werden. Öffentliche Produktrückrufe oder andere Korrekturmaßnahmen bezogen auf die zivilen Produktausführungen können bei Kenntnis der zeitgleichen Verwendung in der militärischen Ausrüstung im Einzelfall Auskunft über sensible Informationen der Wehrhaftigkeit von Militärs geben. Betroffene Unternehmen sind deshalb angehalten, notwendige Korrekturmaßnahmen besonders sensibel, effektiv und strategisch sinnvoll zu steuern.

2. Produkthaftung

Verschuldensunabhängige Ersatzpflichten für Schäden, die durch fehlerhafte Produkte verursacht werden, bestehen grundsätzlich auch bei militärisch genutzten Produkten. Hierzu gehören nicht nur Fehlfunktionen autonomer oder teilautonomer Systeme aus dem Bereich Defence Tech, sondern auch „einfachere“ Produkte wie etwa Schutzwesten. Dreh- und Angelpunkt dieser Haftung ist, wie üblich, ob das jeweilige Produkt „fehlerhaft“ ist, also ob es den berechtigten Sicherheitserwartungen und (zukünftig explizit auch) den regulatorischen Sicherheitsvorgaben entspricht. Wie diese berechtigten Sicherheitserwartungen im militärischen Kontext zu bewerten sind, dürfte in besonderem Maße von der Benutzergruppe und dem Verwendungskontext geprägt sein, sich also letztlich je nach Produkt als eine Frage des Einzelfalls darstellen. In Bezug auf Verteidigungsmittel, deren Zweck gerade darin besteht, Schäden zu verhindern, stellt die neue Produkthaftungsrichtlinie (EU) 2024/2853 auch klar, dass bei der Bewertung einer Fehlerhaftigkeit auch zu berücksichtigen ist, ob das jeweilige Produkt diesen Zweck auch tatsächlich erfüllt.

Aufgrund der den Produkten grundsätzlich immanenten Gefährlichkeit bzw. ihrem besonderen Schutzzweck gegen spezifische Gefahren, dürften die berechtigten Sicherheitserwartungen an Verteidigungsmittel im Regelfall besonders hoch sein. Führen die Produkte (unbeabsichtigt) zu Schäden, dürften Produkthaftungsansprüche daher wohl oft in Betracht kommen, wobei die spezifische Fehlerhaftigkeit und Kausalität stets festzustellen sein wird. Die neue Produkthaftungsrichtlinie, die bis Dezember 2026 in nationales Recht umgesetzt sein muss, und die verschiedene Beweiserleichterungen in Bezug auf Fehler und Kausalität vorsieht, wird die Haftungsrisiken insoweit verstärken. Auch wird den darin enthaltenen neuen Offenlegungspflichten und dem Umgang mit entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen insbesondere im Defence-Bereich eine besondere Bedeutung zukommen.

Auch wenn sich die verschuldensunabhängige Produkthaftung im Außenverhältnis vertraglich nicht ausschließen lässt, ist die rechtssichere Vertragsgestaltung zur angemessenen Risikoverteilung und Absicherung von Regressansprüchen im Rahmen des gesamten Liefer- und Beschaffungsprozesses für sämtliche Beteiligte im Bereich Defence besonders wichtig. Das gilt auch und gerade im Hinblick auf die anstehende massive Verschärfung der Produkthaftung bei Umsetzung der neuen Produkthaftungsrichtlinie.

IV. Defence Readiness Omnibus als Lösung?

Angesichts der sich verändernden Sicherheitslage in Europa wurde das Ziel, bis zum Jahr 2030 Verteidigungsbereitschaft herzustellen, auf EU-Ebene nun in den Fokus genommen. Rechtliche Hürden für die Defence-Branche aus dem Weg räumen und die Schaffung der notwendigen Flexibilität zur Stärkung der Verteidigungsbereitschaft – das verspricht das Defence Readiness Omnibuspaket. Das im Sommer 2025 initiierte Paket befindet sich derzeit noch im Gesetzgebungsverfahren, gilt aber als eine der gesetzgeberischen „Prioritäten“ im Jahr 2026 (Joint Declaration 2026 mit Verweis auf Omnibus V 2025/0172 (COD), 2025/0176 (COD), 2025/0177 (COD)).

Der Fokus liegt insbesondere auf der Beschleunigung von Genehmigungsverfahren, Erleichterungen im Vergaberecht, Vereinfachungen im Fördermittelrecht und Außenwirtschaftsrecht. Aber es sind auch Neuerungen im produktrelevanten Chemikalienrecht vorgesehen (siehe dazu in COM(2025) 822 final). In diesem Kontext weist die EU-Kommission explizit auf die bestehenden Bereichsausnahmen für militärische Zwecke im Chemikalienrecht hin, insbesondere nach der REACH-Verordnung. Außerdem soll die Ausnahme in der REACH-Verordnung in Bezug auf Verteidigungszwecke deutlicher werden und die Ausnahme in der CLP-Verordnung und Biozid-Verordnung hieran angeglichen werden. Im Rahmen der POP-Verordnung sollen Verteidigungsbelange in der Phase der Vorbereitung von Verboten stärker erwogen und Ausnahmen für Berichtspflichten eingeführt werden. Weitere produktrechtliche Regulierung oder produkthaftungsrechtliche Regelungen werden durch die EU-Kommission hingegen nicht adressiert. 

Die spezielle Aufmerksamkeit auf das Chemikalienrecht wird mitunter damit begründet, dass Chemikalien unverzichtbarer Bestandteil der meisten Verteidigungssysteme sind und zeitgleich aber ein Großteil der Stoffe den chemikalienrechtlichen Zulassungs- und Beschränkungsvorschriften unterliegt (vgl. u.a. Erläuterung im Commission Staff Working Document C(2025) 7190 final). Als Besonderheiten des Verteidigungssektors werden (1) außerordentlich hohe Betriebsanforderungen (kein Ausfallrisiko in extremen Umgebungen), (2) lange Lebenszyklen von Verteidigungsgütern (oft bis zu 50 bis 60 Jahre), (3) anspruchsvolle und zeitaufwändige Anforderungen an Zertifizierung, Qualifizierung und Wartung sowie (4) Aspekte der Informationssicherheit genannt. Im Hinblick auf Chemikalien ergeben sich dabei laut der Kommission die folgenden Probleme: a) nur eingeschränkte Inanspruchnahme von Ausnahmeregelungen durch die Mitgliedstaaten, b) keine rechtzeitige Berücksichtigung von Anforderungen an die Verteidigungsbereitschaft in Entscheidungsprozessen von Beschränkungen und Zulassungen und hierdurch bedingte Unsicherheit sowie erhöhte Risiken im Hinblick auf Investitionen in die Entwicklung und Produktion von Verteidigungssystemen; c) zeitaufwändige Verfahren und Informationsanforderungen mit hohem Verwaltungsaufwand und dem Risiko der unbeabsichtigten Preisgabe sensibler Informationen. 

V. Fazit 

• Sektorübergreifende Product Compliance-Vorschriften haben im Defence-Bereich eine besondere Bedeutung. Unternehmen sollten daher neben den vertraglichen Vorgaben auch die Anwendbarkeit von sektorübergreifenden Product Compliance-Vorschriften und insbesondere deren bestehende Ausnahmen zielgerichtet prüfen und umsetzen und ggf. auch durch eine rechtssichere Vertragsgestaltung in den Lieferketten abbilden. 

• Insgesamt erscheinen die produktrechtlichen Anforderungen teilweise als zu unflexibel und nicht auf die besonderen Interessen des Defence-Sektors ausgerichtet – ein erster wichtiger Schritt ist der Defence Readiness Omnibus. 

• Verteidigungsmittel haben eine besondere Bedeutung für die körperliche Unversehrtheit. Bei unsicheren oder fehlerhaften Produkten sind daher Korrekturmaßnahmen zu ergreifen, bei verursachten Schäden kommt auch die verschuldensunabhängige Produkthaftung ins Spiel, die sich nach Umsetzung der neuen Produkthaftungsrichtlinie im Dezember 2026 massiv verschärfen wird. Aufgrund der darin enthaltenen Beweiserleichterungen und Offenlegungspflichten werden vor allem auch die besonderen Rahmenumstände der Verteidigungsindustrie und insbesondere bestehende Geheimhaltungsinteressen zu berücksichtigen sein.