25.03.2020

Staatliche Beihilfen und die Corona-Pandemie

Hintergrund

Alle EU-Mitgliedstaaten reagieren auf die Corona-Pandemie mit der Ankündigung, die erheblichen wirtschaftlichen Folgen für Unternehmen durch staatliche Unterstützungsmaßnahmen abmildern zu wollen. Sind solche Maßnahmen staatliche Beihilfen im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV, darf ein EU-Mitglied sie nur dann gewähren, wenn sie zuvor durch die Europäische Kommission („Kommission“) genehmigt worden sind.

Nur solche Beihilfen bedürfen nicht der Genehmigung durch die Kommission, die die Voraussetzungen der sog. Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung („AGVO“) erfüllen oder eine Spürbarkeitsschwelle unterschreiten (i.d.R. EUR 200.000 in einem Zeitraum von drei Jahren). Ist eine Einzelfall-Genehmigung erforderlich, dauert das Verfahren in Nicht-Krisenzeiten mindestens einige Monate. Um diese Dauer drastisch auf wenige Tage zu verkürzen, hat die Kommission verschiedene generelle Maßnahmen getroffen, zu der insbesondere die Mitteilung über einen „Befristeten Rahmen“ gehört („Befristeter Rahmen“, siehe 1.). Dessen Konzeption orientiert sich an dem Rahmen der Kommission zur Bekämpfung der Folgen der Finanz- und Wirtschaftskrise aus dem Jahr 2008. Auf der Grundlage dieses am 19. März 2020 veröffentlichten Befristeten Rahmens hat die Kommission binnen weniger Tage eine ganze Reihe von Hilfsmaßnahmen genehmigt. Mit weiteren Entscheidungen ist kurzfristig zu rechen. Zudem hat die Kommission eine Handreichung veröffentlicht, der ihr eine erheblich schnellere Prüfung und Genehmigung von Beihilfen erlaubt, die durch die Corona-Pandemie verursachte Schäden in der Wirtschaft ausgleichen sollen (siehe 2.). Nicht alle finanzielle Hilfen für Unternehmen stellen staatliche Beihilfen dar – sie können weiterhin ohne vorherigen Genehmigung der Kommission bezogen werden (siehe 3.). Die Kommission wird versuchen, bei staatlichen Unterstützungen für nicht-Corona-bedingte Schwierigkeiten von Unternehmen die Zügel nicht zu lockern. Ob ihr das gelingen wird, ist derzeit offen, zumal aus der Politik schon Forderungen nach mehr Flexibilität verlauten (siehe 4.).

1. „Befristeter Rahmen“ der Kommission

Der Befristete Rahmen ermöglicht eine sehr schnelle Prüfung und ­– wenn die Hilfsmaßnahme des Mitgliedstaats die Vorgaben des Befristeten Rahmens einhält – eine Genehmigung der Kommission auf Grundlage des Art. 107 Abs. 3 lit. b) Alt. 2AEUV. Der Befristete Rahmen ermöglicht insbesondere folgende Hilfsmaßnahmen:

  • direkte Zuschüsse oder Steuervorteile von bis zu EUR 800 000, 
  • staatliche Garantien für Bankdarlehen in Höhe von bis zu 25 % des Jahresumsatzes des Kreditnehmers,
  • vergünstigte Zinsdarlehen der öffentlichen Hand sowie
  • erleichterte Vergabe kurzfristiger Exportkreditversicherungen: für den Warenexport in Ländern, in denen keine Deckung für marktfähige Risiken zur Verfügung steht.

Gemäß der Ausnahmeregelung des Art. 107 Abs. 3 lit b) Alt. 2 AEUV können Beihilfen nur insoweit als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, als sie „zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“ gewährt werden. Die Kommission sieht auf Grund der Corona-Pandemie eine solche beträchtliche Störung des Wirtschaftslebens derzeit in allen EU-Mitgliedstaaten als gegeben an. Im Übrigen hat sie ein weites Ermessen bei der Auslegung, inwieweit eine Beihilfe noch zur Behebung einer solchen Störung dient. Die Grundsätze, nach denen sie über Beihilfenanmeldungen entscheiden will, hat die Kommission im Befristeten Rahmen festgehalten. Um genehmigt zu werden, müssen die Beihilfen insbesondere folgende Voraussetzungen erfüllen:

  • Die Beihilfe darf grundsätzlich keinen Unternehmen gewährt werden, die sich in Schwierigkeiten befinden im Sinne des Art. 2 Nr. 18 AGVO. Nur dann, wenn Unternehmen erst durch die Corona-Pandemie und nach dem 31. Dezember 2019 in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten sind, können auch sie von Beihilfen auf Grundlage des Befristeten Rahmens profitieren.
  • Die Beihilfe darf spätestens am 31. Dezember 2020 gewährt werden.
  • Für den Landwirtschafts- sowie für den Fischerei- und Aquakultursektor gelten besondere Voraussetzungen, etwa niedrigere Höchstbeträge für die Beihilfen (s. Rn 23 des Befristeten Rahmens).
  • Staatliche Darlehen und Garantien mit begrenzter Laufzeit und begrenztem Darlehens- bzw. Garantiebetrag (etwa Begrenzung der Garantie auf 90 % des Darlehensbetrags sowie eine Begrenzung der Höhe auf 25 % des Jahresumsatzes des Kreditnehmers und der Laufzeit des Darlehens auf 6 Jahre).

Auf der Grundlage des Befristeten Rahmens hat die Kommission bereits mehrere Hilfsmaßnahmen von acht EU-Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Portugal, Dänemark, Luxemburg, Italien, Spanien und Litauen; Stand 25. März 2020) genehmigt. Mit Ablauf des Jahres 2020 endet der Befristete Rahmen. Davor wird die Kommission prüfen, ob eine Verlängerung erforderlich ist. Abrufbar ist der Befristete Rahmen unter ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/sa_covid19_temporary-framework_de.pdf. Zudem hat die Kommission eine Handreichung („Template“) veröffentlicht, das die von den Mitgliedstaaten insoweit zu übermittelnden Informationen zusammenfasst (https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/notification-template-for-aid_temporary-framework-coronavirus.pdf, derzeit nur auf Englisch verfügbar).

Für Beihilfen der EFTA-Staaten Liechtenstein, Norwegen und Island wendet die insoweit zuständige Europäische Überwachungsbehörde ESA den Befristeten Rahmen auf die Beihilfenregelungen im EWR-Vertrag entsprechend an (http://www.eftasurv.int/state-aid/state-aid-rules-and-covid-19/)).

2. Beihilfen zur Schadenskompensation

Gemäß Art. 107 Abs. 2 lit b) AEUV sind staatliche Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, mit dem Binnenmarkt vereinbar. Auch solche Beihilfen müssen von der Kommission genehmigt werden. Um auch die Genehmigung auf Grundlage dieser Vorschrift zu beschleunigen, hat die Kommission eine weitere Handreichung veröffentlicht, die die von den Mitgliedstaaten zu übermittelnden Informationen zusammenfasst (https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/Notification_template_107_2_b_PUBLICATION.pdf). Insoweit muss der Mitgliedstaat insbesondere darlegen,

  • ob der behauptete Schaden ausschließlich durch die Corona-Pandemie verursacht wurde und
  • ob die angemeldete Beihilfe ausschließlich der Wiedergutmachung des o.g. Schadens dient.

Sind diese und weitere Voraussetzungen des Art. 107 Abs. 2 lit b) AEUV erfüllt, muss die Kommission die Beihilfe genehmigen. Der mit den Leitlinien der Kommission für staatliche Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen eingeführte Grundsatz, wonach eine Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfe nur einmal gewährt werden darf, gilt insoweit nicht. Bisher genehmigte die Kommission nur eine, nämlich die erste angemeldete Beihilfemaßnahme im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie auf dieser Grundlage. Die übrigen Beihilfen genehmigte sie sodann auf Grundlage des Befristeten Rahmens.

3. Maßnahmen ohne Beihilfecharakter und ohne Genehmigungsverfahren

Keine genehmigungspflichtigen Beihilfen im Sinne des Art 107 Abs. 1 AEUV enthalten folgende Maßnahmen, die ein Mitgliedstaat zur Bekämpfung der Corona-Pandemie treffen könnte:

  • Maßnahmen, die allen Unternehmen und Wirtschaftszweigen zu Gute kommen, wie etwa Subventionierung von Kurzarbeit, Lohnzuschüsse oder Steuervorteile (z. B. Stundung von Körperschafts- und Umsatzsteuer oder Sozialbeiträgen),
  • Bereitstellung von Mitteln für Gesundheitsdienste oder andere öffentliche Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse.

Die Kommission hat am 13. März 2020 eine Mitteilung über eine koordinierte wirtschaftliche Reaktion auf die COVID-19-Pandemie angenommen‚ in der diese und weitere Möglichkeiten erläutert werden.

4. Ausblick

Es ist kurzfristig mit zahlreichen weiteren Entscheidungen der Kommission zu rechnen, mit denen sie nationale Hilfsprogramme schnell genehmigen wird. Trotz der gebotenen Eile wird sie versuchen, möglichst wenig Schlupflöcher für Unternehmen zu lassen, die staatliche Beihilfen in Anspruch nehmen, ohne dass der Bedarf dafür durch die derzeitige Corona-Krise verursacht worden ist. Die Beihilfenpraxis der Kommission in der Finanzkrise hat gezeigt, dass die Kommission Rettungsmaßnahmen nicht im Wege steht, die nationalen Maßnahmen aber im Auge behält und es etwa durch die Befristung von Genehmigungen in der Hand behält, die Zügel wieder fester anziehen.

Frankreichs Wirtschaftsminister hat verlauten lassen, die Kommission müsse weit mehr Flexibilität zeigen als bisher, um die die Corona-Folgen insbesondere für die heimische Automobil- und Luftfahrtindustrie auffangen zu können. Die bisherigen Maßnahmen seien zwar richtig, gingen aber nicht weit genug.

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